Saturday, October 18, 2008

(转贴)丁学良:利益集团绑架国家政策

(转自中国选举与治理

利益集团绑架国家政策

丁学良


中国改革开放30年来,政治领域里最重要的进步就是逐步的制度化。它最突出的体现就是最高政治权力的交接越来越按照事先规定的程序进行,有一个大概的时间表。这就是说,中国的老百姓越来越肯定地知道,大概到哪一年,在开什么样的大会时,什么样的领导位子将会传给谁。

这种制度化虽然不是民主化,其历史意义却不能小看:这样的制度化不仅是1949年以后在共产党的体制下,在中国二千多年的历史上都是很重要的。因为中国历史上的基本状况就是:皇帝不能退休,因为皇帝是天子。他要么是在位子上一直坐到死,要么被人推翻、改朝换代。

从1990年代末以来,正因为有了最高权力交接的制度化,以及与此相关的重要会议的定期化(这也是制度化的一部分),就使得在中国社会里面,每逢新一届高层领导接班前后,或有什么重要的会议召开之前,公众就会有很多的期待。期待什么呢?期待有什么重要措施出来,期待即将出来的政策更加附合他们的利益;一句话,民众期待着“大动作”出台、改革开放政策有“大的突破”。

在中国的政治生活中,这已成为一种不断重复的期待。可惜,与这个不断重复的期待对应的,就是不断的失望。过去这些年来,每当高层有人事变动,中国就会有各种各样的传言;等到权力的转移完成、新领导班子接任,或重要的会议结束了,大部分时候中国民众的大多数又相当失望。

这种现象折射了一个深刻的问题,即中国的民众对于每届新领导的政策创新的期望,大部分时候都太高,对重大的改革开放措施的出台都期待过高。期待过高的原因,是它们建立在一个根本的忽视上,即忽视了在改革开放的30年进程中,中国的政治和行政系统里面,已逐步形成了一些相对稳固的特殊利益集团。这些特殊利益集团一开始时,力量还不够大,对整个的改革开发大局势还看得不很清楚,但是时间长了,他们就看得越来越清楚了。如今,他们已经能非常清楚地知道在什么时候、在哪个部位上做什么和怎么做、讲什么和如何讲,才能使自己集团的特殊利益相对最大化。

我仍记得15年前,我一位在体制内做事的朋友说的一番话。我出国留学后第一次回国,聊天时这位朋友讲:“你出国快10年了,回来以后对中国问题的观察可能要换一副眼镜了。你出国时,还是改革开放初期,大的争论多是和意识形态相关,现在不同了,大家越来越搞清楚自己的实际利益在哪儿,所以现在的矛盾都是不同的特殊利益集团在搏斗,意识形态问题变得很次要。”

这句话现在回过头来看,真是一个非常清醒的明白人的观点。当然,现在有这种认识的人越来越多,但在1993年秋就有这样的看法,确实是判断准确。

我的这位朋友当年的判断是站在体制内经验的立场上获得的,如果我们从理论的角度分析,会有更深刻的启发。我在读博士时读过的书里,有几十本给我的印象特别深,其中一本,是美国马里兰大学讲座教授奥尔森(Mancur Olson)的 The Rise and Decline of Nations,《国家的兴起和衰落》,1982年出版。他这里用的“国家”不是state(国家政权),而是 nation,表达最符合我们中国人定义的国家,既包括政权,也包括人民。这本书出版两年后即获得美国政治学会的大奖,也吸引了诸多学者的关注和书评,其中就有获得诺贝尔经济学奖的萨缪尔森,和以“寻租理论”而出名的经济学家 G.Tullock 。

这本书的要点是,任何一个国家,只要有足够长时间的政治稳定,就会出现特殊利益集团,而且,它们会变得越来越明白、成熟、有技巧。然后它们就会对这个国家最重要的公共政策,国家的经济发展、社会发展、政治机器,尤其是行政和法律,会越来越知道该怎样操纵,懂得在操纵时怎样找到好的理由。由于他们的技巧越来越娴熟,因而获得的利益也就越来越持续、越多。最终慢慢导致这个国家的经济、社会、行政、法律等方面的体制、政策、组织,变成最符合特殊利益集团的安排,使得该国发展的新动力越来越被抑制,各个部门越来越僵化,这必然导致国家的衰落。

此书的案例非常丰富,包括英国、美国,以及二战前后的德国、日本。今天,如果把奥尔森的理论运用到对中国改革开放30年来某些大的方面的观察,也是非常契合的。

毛泽东时代从1949年到1977年,在中国很难找到政治经济学意义上的特殊利益集团(有一个例外,以后再专文论及),因为毛不让国家体制稳定,过几年就搞一次运动。毛的运动伤害的人太多,必须否定,但客观地讲,这种没几年就翻天覆地大动荡一下,确实不易形成稳固的特殊利益集团。当然,有人会说毛自己身边也有一个利益集团,但毛不是政治经济学意义上的利益瓜分者,他是最高统治者,两码事。

从政治经济学的意义上讲,特殊利益集团只有在相当长的政治稳定性之下,才能慢慢形成巩固起来。中国进入邓小平时代,大的动荡越来越少,尤其是1989年风波以后,保持了20年的基本政治稳定,为利益集团的形成提供了大好气候。

任何一个在中国工作了一段时间的人,只要有一定的观察力,就会数出来有哪些特殊利益集团。比如说,在中国常听到水电系统是重要的利益集团,它强大到了不仅把中国的大江大河,而且连中等的江河,都圈过去了,建电站大坝,每个项目都有几亿、几十亿、几百亿元的资金。许多中国人也能讲出来谁是该利益集团最重要的代表,有前水电部长、前总理等,当然还有那些总是设法找到科学技术的“理由”来为该集团上项目论证的“专家”们。

此外,在这20年中新出现的房地产业,也是一个特殊利益集团;能在中国做房地产的都不是一般的人,因为土地资源非常稀缺,特别是在大城市。

更不要忽视,中国的计划生育系统也是一个特殊利益集团。中国的人口老化非常快,国内外很多学者测算,到了2030年,如果目前人口控制的趋势不变,中国的在职劳动力和退休人员之间的比例,会出现根本的转折点,上班人口支持不了退休人口的负担了。既然已从数据模型上测算出来,距离那个转折点也就是2030年,还有一代人的时间,那现在就应该对计划生育政策进行重大调整,乃至废除。国际上很多研究证明,一个社会要想长期有效地对生育实施控制,最文明的办法是大幅度推动免费的基础和中等教育,尤其是在农村和妇女中间——世界上凡受过中等或更高教育的妇女,就会自愿减少生育。这远比中国现在采取的强制手段好得多,后者导致了很多悲剧的发生。强制的人口控制,也导致了男女失衡。

但是,为什么在其他国家和地区被证明有效的以普及免费教育促进自愿节制生育的政策,没有被中国政府所接受?原因就是“计划生育”政策在过去几十年中,已经造成了一个特殊的利益集团——全国至少有几十万的干部,或者更多,就是靠着“计划生育”当官、掌控钱和权。

在中国,人们多半能讲出那些特殊利益集团之后,各自有哪些人脉?因为每个利益集团都不只需要在经济资源上运作,更重要的是要有政治上的保护。特殊利益集团必须是政治资源与商业资源的结合体。

今天中国的普通公民,哪怕对这些特殊利益集团再不满,也没有办法对付。而特殊利益集团绑架公共政策特别是国家的发展政策后所造成的负面结果,却是要全社会、尤其是弱势群体去买单。利益的大头是他们承包,而代价的大头却主要是普通民众承包。因此,在这样的格局下,每当高层领导换届、重要会议举行时,中国的公众就会对“出台新政策”、“推出好措施”有很高的期待,但这类期待往往很快就变成失望。

客观而言,特殊利益集团并非中国独有,这是进入工业化、商业化之后,人类社会普遍遇到的现象。在美国、西欧的体制下,也可以列举出一些利益集团,比如美国与石油有关的、与金融业相关的利益集团等。在美国的特殊利益集团中,被人们指责最多、主要是被美国的中左派咬着不放的,是军方-产业集团,这个利益集团总是渲染别国的军事力量在突飞猛进,对美国的安全提出了挑战。军产集团只有不断把针对美国的军事威胁讲得很大,才能在大饼中分到更多的份额。

我本人认定,在美国另一个大特殊利益集团是律师,该群体虽然没有军产集团显眼,但对美国社会潜移默化的影响更大。因为美国是一个法律至上的社会,这是它的长处,法律是如此重要,所以吸引了很多聪明人进入这个领域。当律师的也可以从政、从商,都有非常明显的优势。

虽然在美国、西欧也存在特殊利益集团,但它们的大环境体制与中国的非常不同。在美欧的体制下,那些利益集团虽然可以影响法规政策,却没法一手遮天。第一,没有哪个特殊利益集团可以长期操纵选举行政首脑的全过程,尽管会影响它。否则,我们就无法解释美欧的全国大选中,常有异军突起,比如目前的奥巴马,就是明显的例子。

第二,特殊利益集团也无法一手操纵全国议员的选举,尽管当中确有一部分是它们的游说者,但它们不可能把国会的两院操纵在手。这就是为什么美国有关军产利益的政策辩论时,两边吵得翻天覆地,有利于军产利益的方案也会被否决。

第三,特殊利益集团也不可能一手操纵全国的媒体,尽管会影响其中的一部分。没有一个利益集团能在美欧的体制下,控制全国所有的重要媒体——公共政策辩论的平台和揭发官商勾结的战场。比如在美国,两位诺贝尔经济学奖的得主,斯蒂格利兹和克鲁格曼,都把在主流媒体上批评小布什政府的内外政策,当成自己作为公共知识分子的要务,其批评的力度,连很多欧洲学者都觉得太猛烈了。

第四,美国和西欧也是全球化程度非常高的地方,始终处于激烈的国际竞争。无论从历史还是从理论看,一个介入高强度多方面国际竞争的国家,其利益集团时时会被迫作出妥协。

上述四种制约,使得美欧的特殊利益集团,并不能长期绑架国家的政策和发展战略,尽管会影响一时或一处。然而,这些制约条件在中国现有体制下,要么不存在,要么非常脆弱。这才是值得我们高度关注和担忧的理由。

中国的行政领导,不是经过公开透明的程序竞举出来的。中国的人大和政协委员也不是民选出来的,各级人大里面一半以上的委员都是现任的或刚退休的官员,这给特殊利益集团巩固自己的网络创造了良好的条件。同时,中国尽管有很多媒体在一些问题上能揭露部分真相,但在大部分时候和大部分重要问题上,受到全国一致的有效控制。

相对令人鼓舞的变化是,中国在这30年中的国际化趋势,比以前有了极明显的进步。在这个领域,有时会把特殊利益集团试图一手遮天的状况戳一个洞,露出一缕光线,甚至迫使它们在某个具体问题上不得不退让屈服一下,使中国社会的整体利益得以进步。比如,中国的卫生系统也是特殊利益集团,SARS“非典”出现初期还想一手遮天,结果是国际化的原因,它经由香港传到多国,才导致失责官员撤职、公开抗疫的良性局面。这次的三鹿奶粉也差不多,要不是新西兰总理让其驻北京的大使馆跟中国政府高层把事情戳破,隐瞒还可能延续下去。

所以,我强调的是,那些普遍存在于美欧的三个制衡因素,在中国要么不存在,要么很脆弱,惟有国际化还能发挥较大作用。

我们回头看一下相关的历史。在前苏联,最大的利益集团就是军产集团,它把国家的政策和发展战略绑架到什么程度,绝大多数苏联人并不清楚,甚至连戈尔巴乔夫一类,在没当上最高领导之前,也差不多。戈已当了好几年政治局委员了,都不知道苏联的实际军费是多少。一直到他当了总书记后,才看到实际的军费是官方公布数字的近4倍。而到那时他才知道,这个真的数字,只有总书记、总理、国防部长、计划委员会一把手才清楚,其他政治局委员都得不到真情。所以戈当了总书记后,就得出一个简单、清醒的结论:苏联必须终止和美国的新一轮军备竞赛,凭着苏联的经济实力再和美国搞下去,就会把国民经济完全拖垮。

从目前解密的资料可以看出,当年苏联军费为何能在那么长的和平时期保持那么高,基本原因就是特殊利益集团——用当事人的回忆录讲,他们控制了最高领导人的耳朵和眼睛——苏联没有自由媒体,也没有多党竞争,议会也不可能进行公开辩论,所以只有内部信息渠道,这个渠道是被军产利益集团所控制的。送到最高领导层耳朵和眼睛那里的信息,很多是夸张或伪造出来的,诱使高层在重要政策上,长期严重偏向军产集团。苏联的垮台有多种原因,但从1993年到现在解密出来的资料看,特殊的军产利益集团对国家发展政策的绑架,使其在军备竞赛路上全速奔跑多年,是垮台的一个基本原因。

当然,这完全不是说今天的中国和当年的苏联一样。但在中国的体制下,在相关制衡条件缺失的前提下,即使新一届领导人也想老百姓之所想,意欲有所作为,当他们接班之后,想推出一些有开创性的举措来使国家更良性发展,使政策更公平、更有利于国家民族的整体利益时,他们手中都不具备能够对付强大的利益集团、迫使其做出重大让步的权威。

毛泽东当然有这样的权威,所以他隔几年就翻天覆地来一下。毛之后,只有邓小平有类似的权威。我们再回顾一下,改革开放初期,只有邓才能让中国的军费控制在相对低的水平,并大幅度裁军。没有邓那样的权威,任何人都不可能迫使军队、军工做出那么大的让步,释放出更多的资源到中国的民生与经济发展中去。

1989年夏秋之后,邓越来越不过问具体的政策。那时候成长的利益集团,他也不怎么去干涉了。之后,这些利益集团慢慢地愈益强大。在未来这些年里,除非出现非常情况,使任何领导人用老办法都不能有效处理,只能推出非常手段来解决非常的挑战——只有到那时,新的、高度的权威才能形成,才能迫使特殊利益集团大大让步。

目前的中国高层确实有不同于过去的施政设想;再过若干年,中国的高层领导班子又要换届了。我觉得,现在的和下一届的领导人,即使他们内心里想做一些大动作的改革,但是因为他们尚不具备像1980年代初邓小平那样的权威,就没有办法迫使强大的利益集团做出大的让步。这将是未来很多年里的基本格局。

所以,要想使得中国不至于国家的发展政策、公共政策在太多的时候被特殊利益集团“绑架”得太过分,我们只有坚决稳步地推动中国进入更多方面的国际竞争,这才是比较实事求是的思路,比较现实的选择。

  注:本文仅代表作者本人观点。

(原载FT中文网

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